检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，预防和减少违法犯罪，积极参与社会治理来维护国家利益和社会公共利益的重要方式。是设身处地贴近被建议单位困境，通过规范精准制发检察建议促进被建议单位堵漏建制、提高自身治理能力的重要手段。但总的来看，在“四大检察”格局中，刑事检察建议仍在适用范围、建议方式上存在短板，新时代赋予了检察工作新的定位，在案件办理过程中各级检察机关大力更新法律监督理念，对刑事检察建议工作也在开展积极的探索，不断加强和规范刑事检察建议工作。本文笔者从制发刑事检察建议的原理、方法及必要性等方面思考，探析刑事检察建议工作。

一、刑事检察建议工作概况

（一）大庆市刑事检察建议开展情况

2021年1-6月份大庆市检察机关共制发刑事检察建议13件，在全市制发的检察建议中占比2.24%。刑事检察建议涉及的案件罪名有盗窃罪、诈骗罪、职务侵占罪、贪污罪、挪用资金罪、伪造国家机关公文罪等，制发刑事检察建议91%是在办理刑事案件中自行发现。

（二）龙凤院刑事检察建议开展情况

2021年1-6月份大庆市龙凤区人民检察院共制发刑事检察建议3件，在全院制发的检察建议中占比4.23%。刑事检察建议涉及的案件罪名有诈骗罪、职务侵占罪、贪污罪，制发的3件刑事检察建议均系在办理刑事案件中自行发现。

（三）刑事检察建议的制发、整改情况

在刑事案件的办理过程中，涉及有被害单位的（集中在第五章、第八章的比如职务侵占罪、贪污罪、诈骗罪、盗窃罪等），案件承办检察官就此类案件进行分析，深挖案件背后的诱因，对被害单位是否存在机制上、人员履职上的缺失进行总结。对可通过制发检察建议帮助被建议单位建章立制，优化管理的，可以制发刑事检察建议促进被建议单位加强源头预防。一是诠释案情，找准案件诱因的根源。以龙凤院对吕某某职务侵占案件制发的检察建议为例，该案承办人在办理案件过程中发现案件被害单位系一家物业公司，由于承包了一个新小区的物业管理工作，工作人员职责、工作流程还没有明细的设定，收款、入账相对混乱，案件被告人吕某某收物业费过程中就发现，有一部分不上交也没人发现，最终将经过自己手收缴的193户业主物业费33万多元都据为己有。通过这个案件的阅卷、审查，案件承办人就发现该案的发生就是因为物业企业收款仅由吕某某一人负责，没有进行相关的财务审核，收款的方式可以收现金、也可以根据收款员提供的账户进行走账，没有统一的公司账户进行告知，加之公司的公章缺少有效监管，被告人吕某某使用假公章和私自购买假收据多次收取居民物业费，直到案发该物业公司都没有发现。该案承办检察官就对案件的诱因进行了深入分析，初步确定被建议单位在财务管理、公章使用等方面出现漏洞，并且风险防控不够完善，由此确定了检察建议的方向；二是走访调查，提出精准、有效的建议。通过刑事案件阅卷制发刑事检察建议，会存在一定的局限性，刑事案卷中仅是刑事证据，缺少企业运营具体情况的相关材料，这时承办检察官通过到企业进行实地走访、调查，了解企业实际运营过程中人员配置、工作流程、相关规章制度等，这样再确定检察建议的建议内容会更加精致，落实起来也更有实效；三是注重回访，治理与普法并行。结合龙凤院对高速公路逃费诈骗系列案件制发刑事检察建议情况，该案件在制发刑事检察建议后，龙凤院选取办案经验丰富的员额检察官又来到被建议单位为职工送去了一堂内容丰富、切近岗位实践的法治课，通过真实案例，讲高速公路工作人员可能涉及的职务犯罪，再详细讲解了各职务犯罪相应的刑罚量刑，同时对违法后工作、生活的相关影响进行阐述，增强单位职工廉洁从业的自觉意识，也延伸了刑事检察建议的法律监督效果。

二、刑事诉讼中检察建议参与社会治理的价值功能定位

十九届四中全会提出的加强和创新基层社会治理，完善社会治理制度，对基层检察机关参与社会治理提出了新的要求,检察机关要积极延伸办案职能，探索参与社会治理，以高质量检察履职保障社会经济高质量发展。检察建议就是检察机关依据检察职权而履行法律监督职责，维护国家利益和社会公共利益的一种重要方式，在刑事诉讼中检察建议在服务大局和参与社会治理方面发挥了重要的价值功能。

（一）刑事检察建议是服务社会经济发展的重要形式

检察机关基于刑事案件背后反应出的社会问题，通过向发生犯罪案件的部门、单位或者行业制发检察建议，将这些被建议对象纳入社会治理的整体框架之中，促进其严格遵守各项规章制度，对于推进社会治理工作，构建和谐社会起到积极作用。对被建议的单位而言，落实刑事检察建议提出的对策，一方面可以强化内部的监督管理，另一方面也建立了预防腐败的机制。

（二）刑事检察建议是预防刑事犯罪的有力抓手

刑事检察建议是承办案件检察官在办理具体案件过程中，针对案件所反应的问题，经过调查研究之后提出的专业性建议，通过提供切实可行的对策，制发高质量检察建议引起被建议单位的重视，让被建议单位及时整改容易引发和促使犯罪发生的薄弱环节，唤起被建议单位职工认识到违法犯罪问题的严重性，从而消除滋生犯罪的隐患，达到预防刑事犯罪的目的。

（三）刑事检察建议是堵塞企业监管漏洞的检察智慧

检察机关通过所办理的刑事案件，深挖案件背后潜在的社会问题和企业、单位、某一行业的机制问题，针对案发单位在监督管理制度上存在的薄弱环节和漏洞等，提出有针对性和可操作性的建议，贴近企业困境“把脉开方”，推动涉案企业完善相关制度、堵塞管理漏洞、加强对员工的约束管理，增强企业员工的法治观念，以高效、诚信重塑企业形象。通过检察建议延伸法律监督触角，切实履行“办理一案、治理一片”的监督职责。

三、刑事检察建议参与社会治理实践中存在问题及原因分析

近年来，刑事检察建议在参与社会治理，堵塞企业监管漏洞，预防和减少违法犯罪中发挥着积极作用,并取得了一定成效,但同时刑事检察建议制度在司法实践中仍然存在一些突出问题,严重制约着刑事检察建议在参与社会治理实践中的发展，亟待进一步整改和完善。

（一）法律效力和刚性执行力不足

《宪法》、《人民检察院组织法》和三大诉讼法为检察建议的提出做出了原则性规定,但缺乏具体条文规定。2019年2月26日高检院公布了《人民检察院检察建议工作规定》，《规定》中对检察建议工作制度进行了具体的规定，要求人民检察院提出检察建议，除另有规定外，应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院，但是并没有明确规定不做处理的法律后果。由此可见，检察建议无论是在法律层面还是在内部规定层面都存在约束性不足的情况，和检察机关的审查逮捕、提起公诉相比，刑事检察建议更多是作为一种监督方式，被建议单位当作不具有强制执行力的参考性意见。由此导致在实践中检察建议的回复、整改率不高，刑事检察建议中提出的相关整改措施和规范的落实情况很大程度上取决于被建议单位的接受配合程度，直接影响了检察建议的执行力。

（二）说理性和可操作性有待提升

要发挥好刑事检察建议在社会治理中的规范引领作用，必须更加重视所制发检察建议的质量，优质的检察建议是被建议单位认同和整改的先决条件。但是在实践中一些干警习惯了将主要精力放在对案件的法律适用以及证据审核上,认为向被建议单位制发检察建议只是对案件进行事后补救的措施。在制作检察建议时,多采用书面审查，行文偏好使用公式化用语，语句的结构、套话偏多，“闭门造车”方式、“纸上谈兵”现象时有发生。有的刑事检察建议提出的整改措施内容空泛，针对性不强；有的刑事检察建议则是原则性太强，缺乏具体的可操作性。对于个案反映的倾向性问题以及类案暴露的普遍性问题没有进行深层原因分析，多数是“就案论事”，类案归纳少，说理不透彻，这样的检察建议不能引起涉案单位的重视度，没有切实发挥出刑事检察建议应有的社会治理作用。

（三）督促和协调整改力度不强

检察机关刑事检察部门平时案件量大，干警忙于日常办案，因刑事检察建议督促无制度规定，导致一些办案人员对制发刑事检察建议的后续沟通工作不够重视，认为检察建议制发后就算完成了任务。在检察建议发出后，不主动向被建议单位征询意见，对落实情况漠不关心，更谈不上了解其执行情况和整改中存在的困难，整改没有目标，落实没有动力，情况达不到预期效果，这样的检察建议未免流于形式。

四、强化刑事诉讼中检察建议参与社会治理实践的建议

社会治理是国家治理的重要方面，也是社会发展的重要保障。张军检察长强调，检察机关不仅要依法办案，还要将办案职能向社会治理领域延伸，而制发检察建议恰是检察机关参与社会治理的一种重要监督方式，所以检察机关要充分履职、创新思路，把没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性。检察机关需要从以下几个方面完善好、履行好此项重要监督方式。

（一）重视制发文书质量，确保“三性”原则

刑事检察建议是依托刑事案件为被建议单位“把脉开方”，准确找到被建议单位的问题所在，研究存在的问题并将问题说理清楚，将提出的举措做到切实可行，这样检察建议才会更容易被落实。具体来讲，检察机关要把握住“三性”来制发社会治理类检察建议。

1.突出问题导向，把握客观真实性

在刑事案件审查起诉过程中做到拟定检察建议与办案同步进行，从打击和预防犯罪，强化行业监管，保障国家经济秩序出发，认真研究制定讯问提纲，设置多个关联问题环环相扣发问，深入剖析案件中所反映出的行业不规范问题。在制发检察建议之初也要深入实地调查、走访研究，做到对被建议单位的相关工作有一定的了解。根据刑事案件背后所反映的问题以及走访了解的实际情况，与被建议单位进行座谈，准确查找案件或者问题的来源、存在的违法情形或者应当消除的隐患，切实做到所制发的检察建议提出的问题是客观真实存在的。如龙凤院在办理吕某某职务侵占案时对该案件产生原因及存在问题进行了剖析、论证，发现吕某某担任收费员期间多次使用假公章和私自购买假收据收取居民物业费，收款仅由吕某某一人负责，在其出具加盖公章收据时，公司印章保管人员未对收据进行审阅、了解用印内容，致使业主基于对公司的信任，不断将物业等费用缴纳至吕某某处，吕某某所收钱款未存入公司统一账户，而由吕某某私自占有。吕某某利用其担任收费员职务谋取私利的犯罪行为，暴露出该物业企业在管理中存在的问题，有滋生违法犯罪隐患，有必要制发刑事检察建议。

2.突出解决导向，确保建议对象适当性

在制发社会治理类检察建议的过程中，可能某一刑事案件背后反映出的相关问题涉及到多个责任主体，因而在制发检察建议之初要合理确定被建议单位。刑事检察建议所制发的对象应该是对所涉及的问题具有实际管理、实施等职能，能够对解决问题发挥最大效用的单位。如针对在辖区有多家无证照经营放贷业务的“小贷公司”或违法发放贷款的个人较多的现象，可以向市场监督管理局制发督促堵漏建制检察建议；针对辖区内向老年人进行虚假宣传、以送关爱为名组织集体活动进而实施诈骗犯罪的多发区域，可以向老年人居住密度较高的社区下发督促履职检察建议。对于需要多个单位配合整改的问题，也可以同时向多个单位制发检察建议，但应注意前期要多方协调，了解不同单位职能，在制发检察建议时针对不同单位的职能也要区别对待，在问题和建议措施方面围绕不同单位的职能分别详细阐释。

3.突出落实导向，提升建议可操作性

刑事检察建议在制发之初要对检察建议书进行逐条讨论，反复斟酌每一个字的用法，力争做到检察建议的每一句话都经得起推敲，在制发检察建议过程中如遇疑难、专业性强的问题要注重咨询有关专家的观点，避免出现制发的检察建议内容空泛无可操作性。如我院在制发堵截高速“逃费流”检察建议中，向被建议单位提出要“健全落实内部监管机制”，那么如何落实内部监管机制？我院细化为严格落实对查验运输联合收割机、鲜活农产品等绿通车辆不少于2人的检查机制，要求从业人员先行扫码初步验证司机提供证件的真伪，严格按照要求上传照片及查验的视频，并由专门复核人员进行复核，对上传的照片、查验的视频等实行定期检查和不定期抽查，对不规范上传、查验情况及时进行通报整改，同时单位内部工作人员及亲属是否经营货物运输业务，要实行报备机制，防范违法违纪问题的发生。总之，制发的检察建议要针对有关部门和单位在机制、管理上存在漏洞“有的放矢”，提出切实可行的对策。

（二）强化整改、督促落实，将刑事检察建议做成刚性

社会治理类检察建议制发送达后，主办检察官要主动与被建议单位相关负责人做好对接工作，强化整改、督促落实，把检察建议做成刚性、做到刚性。

1.加强沟通协调,提高落实质效

在制发刑事检察建议之初，主动与被建议单位提前沟通，采取走访或者开展座谈交流会等方式就案发原因、案件背后潜在的社会问题和企业机制问题以及解决对策等进行探讨，并与被建议单位达成共识。在检察建议送达给被建议单位后，最好就提出的问题及对策再次与被建议单位沟通，与被建议单位通过座谈、会商达成共识，抓好落实和监管，同时明确检察建议的整改时限和反馈期限。承办案件的员额检察官与被建议单位保持密切联系，结成“帮扶对子”加强沟通，及时跟踪督促被建议单位按照检察建议整改落实的情况，了解整改进度以及整改过程中是否存在问题，以此来提高被建议单位对检察建议的落实质效，让检察建议取得实实在在的成效。

2.注重案后预防，敲响法律警钟

随案制发检察建议不是最终结果，最终目的是要唤醒被建议单位“防患于未然”的意识，让被建议单位主观意识到强化监督管理的重要性，建立起预防腐败和事故发生的自律机制。承办案件的员额检察官也可以从强化行业监管、保障国家社会经济秩序、优化营商环境的角度出发，以《关于常见犯罪的量刑指导意见实施细则》为切入点，为被建议单位的工作人员进行普法宣传工作，细致讲解一些被建议单位工作人员可能会触及到的罪名、刑罚量刑的情节以及服刑方式。以典型案例进行释法说理，让被建议单位的工作人员对平常工作中有哪些行为属违法行为具有深刻认识，为参会工作人员敲响警钟，筑牢职工思想防线，有效提升职工自觉遵纪守法、廉洁从业。注重案后预防，敲响法律警钟，以此来达到“办理一案，教育一片”的良好社会效果。

3.制定衡量标准，以制度约束促质效提高

当前制发刑事检察建议的提出数量、采纳情况已经纳入刑事检察部门年度目标考核以及检察官刑事检察业务考评指标当中，考评办法是两项指标均高于全省平均值，且同比上升可评定为优秀等级。对于检察建议的质量考核尚未制定具体的衡量标准，笔者认为对检察建议工作的考察重点应聚焦制发检察建议前期调查取证工作是否主动、规范，制发检察建议中期撰写过程中释法说理是否足够充分，提出的对策是否有针对性与可行性，后期是否主动与被建议单位沟通跟踪落实情况。针对检察建议落实效果的考核，可以由上级检察机关到被建议单位进行走访的方式进行，也可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者等进行实地调研、座谈的方式，综合社会大众的评价。通过制定切实可行的衡量标准,以制度约束促检察建议工作质效提升，以考核激发干警制发检察建议的工作热情，转变干警的思想，鼓励干警不要把制发检察建议当做任务来完成，而是要充分认识到检察建议是检察机关参与社会治理的重要抓手，要通过制发高质量检察建议，发挥好检察建议在社会治理中的规范引领作用。